Ülkemizde elektrik üretimi kurulu gücü son 20 yıl içerisinde her 10 yılda bir ikiye katlanarak büyümektedir. 1997 yılı sonunda 21.892 Megawatt (MW) olan işletme halindeki kurulu güç, 2007 yılı sonu itibariyle 40.836 MW olmuş, 2017 yılı itibariyle ise bu rakam 72.476 MW kapasiteye ulaşmıştır.

Türkiye’de günümüz itibariyle üretim lisansına sahip olan 1585 adet elektrik üretim tesisi bulunmakta olup, bu santrallerin işletmedeki (72.476 MW) ve inşaat halindeki (38.769 MW) kapasiteleri toplamı 111.245 MW kapasiteye ulaşmaktadır. Toplam enerji kapasitesinin içinde en büyük payı ise, 65.537 MW toplam kapasite ile termik santraller oluşturmaktadır. Termik santrallerin içinde de bu elektrik üretiminin yaklaşık %50’si doğalgaz santrallerinden, %20’si ithal kömür ile çalışan termik santrallerden, %15’i yerli kömüre dayalı termik santrallerden sağlanmakta olup; geriye kalan %15 elektrik üretimi ise motorin, nafta, LPG, yerli asfaltit ve proses atık ısısı gibi diğer ısı kaynaklarından sağlanmaktadır.

Dünya genelinde, elektrik üretiminde kömürün payı ortalama %41’dir; Çin’de enerjide kömür kullanım oranı %75, Hindistan’de %73, İsrail’de %54, Almanya’de %47, ABD’de ise %40 olup; Türkiye’de bu oran Avrupa Birliği’nin ortalaması olan %27 seviyelerini izlemektedir.

Türkiye, özel sektör temelli yüklü miktarda dış borcu olan ve her sene ciddi miktarda dış ticaret açığı veren bir ülkedir. Geçtiğimiz yıllarda enerji hammaddelerinin ithalatına yıllık yaklaşık olarak 60 milyar dolar harcanmış olup; enerji ithalatı, dış ticaret açığının en büyük sorumlusu olarak gösterilmektedir. Doğalgaz, ithal kömür ve fuel oil yakıtlı elektrik üretim santralleri, Türkiye’nin toplam enerji kapasitesinin yarısını oluşturmaktadır ve bu bağlamda Türkiye’nin dışa bağımlılığı elektrik üretiminde %50’yi geçmektedir.

Bugün konjonktürel olarak doğalgaz fiyatları gerilemiştir, ancak geçtiğimiz yıllarda fiyatı 500 USD/1000 m³’e kadar yükselen doğalgazda, sınırlı sayıda kaynağa bağımlı oluşumuz; siyasi çatışma ve gerilimlerin yaygınlaştığı günümüz koşullarında, ülkemizi elektrik arzı riski ile karşı karşıya bırakabilecektir. Bu bağlamda yerli enerji kaynaklarına yönelmek gerekmektedir.

Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanı Berat Albayrak, açıklamalarında Türkiye’nin tüm linyit ve taş kömürü rezervlerini 2023’e kadar elektriğe dönüştürmeyi planladıklarını açıklayarak; yerli kömür kaynaklarının sonuna kadar kullanılması halinde ülkemizde arz güvenliğinin sağlanacağı ve dış politik pozisyonda Türkiye’nin elinin güçleneceğini belirtmiştir. Bunu takiben, yerli kömürü ve yerli kömürden elektrik üretimini özendiren bir dizi mevzuatsal düzenleme ve teşvik paketleri açıklanmış, yerli kömüre dayalı ve ucuz maliyetli enerji üretimi konseptinin hızlı bir şekilde benimsenmesi hedeflenmiştir.

Ülkemiz rezerv ve üretim rakamları açısından linyit kömüründe orta düzeydedir. Toplam dünya linyit/alt bitümlü kömür rezervlerinin yaklaşık olarak %3.,2’si ülkemizde bulunmaktadır. Ülkemiz linyit kömürlerinin %45’ten fazlası Elbistan havzasında bulunmakta olup ısı değeri 1.000 ila 5.000 kcal/kg arasında değişmektedir. Bu yerli linyit kömürlerimizin %68’i 2.000 kcal/kg altında enerji değerine sahiptir. Bu bakımdan ısıl değeri yüksek olmayan yerli linyit kömürlerinin en iyi kullanım alanı, termik santrallerde yakıt olarak kullanılması olmaktadır. 2005 yılından itibaren yerli kaynakların öneminin kavranması ile beraber ülkemizde her türlü yakıtın rezervleri artırılmaya çalışılmıştır. Bu paralelde 2005 yılında 8,3 milyar ton olan linyit rezervleri 2015 yılının sonu itibariyle 15 milyar tonu bulmuştur.

2. Türkiye’de Yerli Kömürden Elektrik Üretiminin Zorlukları

Türkiye’de yerli kömür kaynaklarının enerji üretimine özgülenmesi ve yerli kömürle çalışan termik santraller inşaa edilerek ülkemizin hem enerji açığının hem de dış borcunun azaltılması önünde çeşitli zorluklar bulunmakla birlikte, bu zorlukların hiç birisi, devlet ile özel sektörün aynı yönde irade göstermesi durumun aşılamayacak engeller değildir.

Öncelikle ülkemizdeki rezerv sorununun aşılması gerekmektedir. Yerli kömür potansiyelinin verimli bir şekilde kullanılabilmesi için, uzun yıllardır olduğu gibi bugün de atıl bekleyen önemli kömür havzalarımız olan Afşin-Elbistan, Konya-Karapınar, Trakya, Eskişehir-Alpu, Afyon-Dinar ve Adana-Tufanbeyli havzalarının bütünüyle üretime açılması gerekmektedir. Türkiye’deki kömür kaynak miktarı, aslında brüt kömür varlığına işaret etmektedir. Ancak bu miktar, önemli ölçüde kanıtlanmış ve işletilebilir rezervi de içermekle beraber, tamamen ortaya çıkarılmış değildir ve bu bağlamda kaynaklarımızın ne kadarının teknik, ekonomik, politik ve çevresel olarak üretilebilir olduğunun detaylı mühendislik çalışmaları ve uluslararası kabul gören akreditasyon kuralları çerçevesinde ortaya konulması gerekmektedir.

Bu sebeptendir ki, Türkiye’deki özel sermaye, kendisi kaynak bulup, kömür çıkarıp santral kurmak yerine, termik santral işletmeciliği ile kömür işletmeciliğinin bir arada bütünleşik olduğu projelerin işletme hakkını özelleştirme yoluyla devralmayı tercih etmektedir. 2009 sonrası dönemde Zonguldak’ta taşkömürü yakarak çalışan Çatalağzı termik santrali ile linyit yakarak çalışan Kangal, Orhaneli/Tunçbilek, Seyitömer, Soma B, Yeniköy/Kemerköy ve Yatağan termik santralleri özelleştirilmiş olup; bu termik santrallerin toplam kurulu gücü 4600 MW kapasiteye ulaşmaktadır.

Yerli kömüre dayalı termik santral yatırımlarının önündeki ikinci önemli engel sermaye sorunudur. Yabancı sermaye ve yabancı bankaların mevzuatları genellikle kömür yatırımlarına girmelerine izin vermemektedir. Dünya Bankası, Avrupa Yatırım Bankası ve Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası gibi pek çok kuruluş, istisnai durumlar dışında kömür yakıtlı enerji santral yatırımlarına finansman sağlamayacaklarını duyurmuşlardır. Bu dikkate alındığında, özel bankaların da bunları izleyecekleri ve kömür projelerinin finansman maliyetlerinin daha da yükseleceği öngörülmektedir.

Bir diğer önemli husus, çevre mevzuatının yerli kömüre dayalı termik santraller karşısındaki durumudur. Yerelde etkileri en aza indirilmeye çalışılsa dahi, yerli kömürün yakılması sonucu ortaya çıkan ve küresel ısınmaya sebep olan karbondioksit emisyonlarının etkilerini önemli düzeyde azaltacak bir çözüm bulunmamaktadır. Dolayısıyla, kömür projeleri, bir taraftan hem yerel hem de küresel düzeyde ciddi tepki görürken, diğer taraftan mevzuatsal ve idari bakımdan birçok zorlukla karşılaşılmaktadır.

3. Yerli Kömürden Elektrik Üretimine İlişkin Genel Teşvikler

Bilindiği üzere, teşvik mekanizmalarının amacı, ülkenin menfaatine olan bir yatırımın yapılması için özel sektörün herhangi bir yöntemle özendirilmesidir. Yerli kömür; (i) arz güvenliğini sağladığı, (ii) istihdam yarattığı, (iii) güvenilir bir üretim olduğu ve (iv) enerji ithalatını azalmada rol oynaması sebebiyle ülkemiz için önem arz etmektedir. Bu sebeplerden dolayı yerli kömür santralleri hükümet tarafından teşvik edilmektedir.

Bu kapsamda 2012/3305 sayılı Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Bakanlar Kurulu Kararı kapsamında Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı tarafından düzenlenen geçerli bir maden işletme ruhsatı ve izni kapsamında 3213 sayılı Maden Kanunu’nun 2. maddesinin 4-b grubunda yer alan madenlerin, yani yerli kömür madenlerinin girdi olarak kullanıldığı elektrik üretimi yatırımları öncelikli yatırım konuları arasında sayılmakta olup, 5. bölge teşviklerinden yararlanmaktadır. Bu bağlamda yerli kömür santralleri aşağıdaki teşviklerden yararlanabilecektir.

• KDV istisnası,
• ­Gümrük Vergisi Muafiyeti,
• ­Kurumlar Vergisinde %70 indirim,

o  Yatırım tutarı 1 milyar TL’den küçükse yatırım tutarının %30’una kadar,

o  Yatırım tutarı 1 milyar TL’den büyükse, yatırım tutarının %40’ına kadar,

• ­Faiz Desteği (TL %5, döviz %2) (700.000 TL’ye kadar),
• ­Sigorta Primi İşveren Hissesi Desteği (01.01.2016’dan sonraki yatırımlar için 6 yıl, sabit yatırımın %35’ine kadar),
• Ayrıca, Elektrik Piyasası Kanunu ve ilgili mevzuat uyarınca sağlanan avantajlar,

o  ­Önlisans başvurularında diğer santraller için şirket asgari sermeyesinin %5 olması koşulu varken yerli kömür santralleri için bu oran %1’dir.

o  ­Lisans başvurularında diğer santraller için şirket asgari sermeyesinin %20 olması koşulu varken yerli kömür santralleri için bu oran %5’dir.

o  ­Birden fazla başvuru olması halinde, yerli kömür santrallerine öncelik verilir, yatırım ve işletme döneminin ilk 10 yılında santral ve ilgili tesisin orman izin bedelleri %85 indirimli uygulanır. Orman köylüleri kalkındırma geliri ile ağaçlandırma ve erozyon kontrolü geliri alınmaz. (31.12.2020’ye kadar işletmeye girecek santraller için)

Özet olarak, yatırım teşvikleri anlamında, yerli kömür santralleri öncelikli yatırım konuları arasına alınarak sağlanan bütün desteklerden yararlandırılmaktadır.

4. Yerli Kömürden Üretilen Elektriğe Alım Garantisi

Türkiye Elektrik Ticaret ve Taahhüt A.Ş. (TETAŞ), kamu tarafından uzun dönemli elektrik alım-satım anlaşmalarının tarafı olarak Türkiye Elektrik Üretim ve İletim Şirketi’nin üçe bölünmesi sonucu ortaya çıkmıştır. 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun 27. maddesi uyarınca TETAŞ (i) elektrik enerjisi ve kapasitesi alım ve satımına ilişkin ikili anlaşmalar yapmak ve yürütmekle, organize toptan elektrik piyasalarında faaliyette bulunmakla ve (ii) görevli tedarik şirketlerine tarifesi düzenlemeye tabi olan tüketiciler için toptan satış tarifesinden elektrik enerjisi satmakla görevlidir. Yine aynı 27. maddede 4 Haziran 2016 tarihinde yapılan değişiklik uyarınca TETAŞ’ın; bu faaliyetleri için gereken elektrik enerjisi miktarını, mevcut sözleşmeler kapsamında karşılayamaması durumunda yerli kömür yakıtlı elektrik üretim santrallerini işleten şirketlerden temin etme yükümlülüğü öngörülmüştür.

Yine bu konuya ilişkin olarak 9 Ağustos 2016 tarih ve 29796 Sayılı Resmi Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe giren 2016/9096 Sayılı “Yerli Kömür Yakıtlı Elektrik Üretim Santrallarını İşleten Özel Şirketlerden Elektrik Enerjisi Teminine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Bakanlar Kurulu Kararı uyarınca: TETAŞ, Enerji Satış Anlaşması – ESA’ya bağlı olarak 2016 yılında şirketlerden toplam 6 Milyar kWh enerji alacak olup, bu elektrik kapasitesine karşılık olarak 185 TL/MWh birim fiyat üzerinden de ödeme yapacaktır. Bu kapsamda TETAŞ ile Enerji Satış Anlaşması imzalayan yerli kömürden üretim yapan santrallerden üretilen elektrik, 185 TL/MWh birim fiyat üzerinden TETAŞ’a satılacaktır. İlgili alım ve sabit fiyat garantisi her ne kadar yatırımcıyı özendirici nitelikte olsa da, enerji yatırımlarının neredeyse tamamının yabancı para üzerinden olması sebebiyle ilgili teşvik tutarının da yabancı para cinsinden olmasının daha isabetli olacağı değerlendirilmektedir. Aksi durumda, yatırımcıların riskten korunma (hedging) maliyetine katlanmaları gerekecektir.

5. Yerli Kömür Kaynaklarının Üzerine Santral Kurulması Karşılığı Özelleştirilmesi

6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun 18. maddesinin 5. fıkrası uyarınca; Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı tarafından, EÜAŞ ile bağlı ortaklıklarına ait varlıkların yerli kömüre dayalı elektrik üretim tesisi kurulması amacıyla özelleştirilmesinin talep edilmesi hâlinde, yapılacak özelleştirme ihalesine yönelik olarak varlıkların veya hisselerin değer tespiti yapılmaz. Özelleştirme ihalesi, bu madde kapsamında imzalanacak Elektrik Satış Anlaşması için geçerli olacak elektrik enerjisi satış fiyatının belirlenmesi amacıyla, 4046 sayılı Kanunda belirtilen pazarlık usulü uygulanmak suretiyle gerçekleştirilir. Pazarlık usulü eksiltmeye esas elektrik enerjisi başlangıç satış fiyatından eksiltme yapılmak suretiyle uygulanır ve ihale komisyonu tarafından gerekli görüldüğü takdirde ihale, pazarlık görüşmesine devam edilen teklif sahiplerinin katılımı ile açık eksiltme suretiyle sonuçlandırılabilir.

Bu düzenleme, devletin tasarrufu altında bulunan kömür yataklarının, yerli kömürden elektrik üretecek enerji santrali kurulması ve üretilen elektriğin enerji satış anlaşması ile TETAŞ veya EÜAŞ’a ihalede belirlenen fiyat üzerinden satılmasına izin vermektedir. İşbu kapsamda, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı tarafından Trakya (Çerkezköy-Çatalca), Eskişehir Alpu, Kırklareli Vize, Afyon Dinar, Konya Karapınar, Kahramanmaraş Elbistan C-D-E sektörleri için özelleştirme çalışmaları başlamıştır. İşbu sahalardaki toplam rezerv, Maden İşleri Genel Müdürlüğü tarafından 7.870 milyon ton olarak hesaplanmış olup; EÜAŞ tarafından bu sahalardaki potansiyel kapasite 16.200 MW olarak hesaplanmaktadır.

İşbu özelleştirme çalışmasına ilişkin temel çalışma, şu prensipler çerçevesinde yürütülecektir:

• Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı tarafından, EÜAŞ ile bağlı ortaklıklarına ait varlıkların veya bu bağlı ortaklıkların hisselerinin yenilenebilir enerji kaynakları ile yerli kömüre dayalı elektrik üretim tesisi kurulması amacıyla özelleştirilmesinin talep edilmesi halinde, özelleştirme işlemi Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından gerçekleştirilecektir.
• Özelleştirme ihalesine yönelik olarak varlıkların veya hisselerin değer tespiti yapılmayacak; özelleştirme ihalesi, imzalanacak Elektrik Satış Anlaşması için geçerli olacak elektrik enerjisi satış fiyatının belirlenmesi amacıyla gerçekleştirilecektir.
• Fiyat; Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı tarafından sunulacak ihaleye esas başlangıç fiyatı üzerinden açık eksiltme yöntemiyle belirlenecek olup, başlangıç fiyatının altına en çok inen yatırımcı ihaleyi kazanacaktır.
• İhale sonucu varlıkların devrine yönelik olarak, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, EÜAŞ ve ihale üzerinde kalan teklif sahibi arasında İşletme Hakkı Devir Sözleşmesi imzalanacaktır. Bu sözleşme ile eş zamanlı şekilde, kurulacak elektrik üretim tesisinde üretilecek elektrik enerjisinin satışına ilişkin olarak EÜAŞ ile teklif sahibi arasında ihale sonucu belirlenen elektrik satış fiyatı üzerinden, Elektrik Satış Anlaşması imzalanacaktır.

4046 sayılı Özelleştirme Kanunu kapsamında yapılacak olan özelleştirme sonucu süreli bir İşletme Hakkı Devir Sözleşmesi imzalanacak olması ve bu sözleşme kapsamında, yine sözleşmede belirtilen sürenin sonunda tesisin EÜAŞ’a devredileceği öngörülmüş olması projeyi yap-işlet-devret modeline yakın gösterse de, bunu bu şekilde kabul etmek doğru olmayacaktır. Keza işletme hakkı süresinin sonunda termik santralin ömrünün büyük ölçüde dolmuş olacağı, rezervlerinin azalmış olacağı ve hatta ileriki dönemde çıkacak çevre mevzuatlarının daha sınırlayıcı olabileceği değerlendirilince, burada hükümetin benimsediği ekonomik modelin, yap-işlet modeline daha yakın olduğu söylenebilecektir.

6. Sonuç ve Öneriler

Sonuç olarak Türkiye, enerjide dışa bağımlılığını azaltabilmek adına yerli kömürlerinden daha iyi yararlanmaya çalışmaktadır. Özellikle döviz kurunun bu derece yükseldiği bir dönemde, bu hamle, Türkiye için doğru bir hamledir. Ancak yerli kömürler, Türkiye’nin ithal enerji bağımlılığını tek kalemde çözebilecek bir kurtarıcıdan ziyade, ithal kaynaklara alternatif bir kaynak olarak görülmelidir.

Son dönemde yapılan özelleştirmeler de dahil olmak üzere neredeyse tüm enerji yatırımları, proje finansmanı modeli yoluyla finanse edilmeye çalışılmaktadır. Bu noktada devletin, proje finansmanı risklerini anlayarak bu riskleri yatırımcı ile paylaşması gerekmektedir. Keza, yukarıda bahsedildiği gibi dünyanın en büyük finansman kaynaklarını ellerinde tutan bankalar ve kurumlar, kömürden enerji projelerinin finansmanı için fon sağlamamaktadır. Bu noktada yatırımcı gibi düşünülerek, yatırımcının sorunlarının çözülmesi gerekmektedir.

Bir yatırımcı, yatırım yapıp yapmama kararını, genel olarak proje karlılığı ve geri dönüş süresine göre belirler. Bu noktada mevcut durumda ülkemizde, maden sahası izinlerinden başlayarak maden sahasının geliştirilmesi ve sonrasında kömür üretimi ile santral inşaatı yaklaşık olarak 6 yıl gibi uzun bir süre almaktadır. Bu süre, bir yatırımcı için yatırımına geri dönüş alamama süresi olarak çok uzun bir süredir ve kömür santrali yatırımlarının hayata geçmesi önündeki en büyük engel, idari izinlerin alınmasında geçen bu uzun süreler olarak belirtilmektedir. Buradaki sürenin kısaltılması, yatırımın bir an önce hayata geçirilmesi önünde büyük kolaylık sağlayacaktır.

Bu süreçte devlet, herhangi bir yerli kömür sahasını özel sektöre devretmeden önce uluslararası standartlarda projelendirme çalışmaları yapmalıdır. Bu çalışmaların sonunda yatırım detayları belirlenmeli ve idari izinlerin mümkün olan kısmı, sahalar daha devletin elindeyken alınmalı ve proje, mümkün olduğunca yatırıma hazır hale getirilmelidir. Sonrasında ise geri kalan idari izin süreçlerinde devlet tarafından yatırımcı şirketlere destek olunmalıdır.

Son olarak, enerji santrali yatırımlarında özellikle YEKDEM mekanizmasında gördüğümüz üzere, proje finansmanını kolaylaştıran ve finansal modelin geliştirilmesinde en önemli rolü oynayan husus, sabit fiyat üzerinden üretilen elektriğe alım garantisi verilmesidir. Bu alım garantisinin, santralin geçici kabulünün yapılmasından sonraki 10 yılı kapsaması yeterli olacaktır. Yine buradaki alım garantisinin dolar üzerinden olması ve enerji satış anlaşmalarının dolar kuru üzerinden yapılması çok büyük önem arz etmektedir. Devlet bu denli büyük ve maliyeti döviz üzerinden yapılan yatırımlar için, yatırımcı ile beraber kur riskini paylaşmalıdır.

Ülkemizde hızlı bir şekilde yükselen yerli kömürden elektrik üretimi, kısa ve orta vadede çok fayda sağlayacak bir çalışmadır. Bu süre zarfında Türkiye’nin enerji ithalatının düşmesi ve dışa bağımlılığının azalması sağlanabilirse, bu süre zarfında ülke ekonomisi rahatlayacak, bu da yeni ve daha büyük yatırımların önünü açacaktır. Uzun vadede ise kömürün hem çevresel etkileri, hem de rezervlerin sınırlı oluşu değerlendirildiğinde, başkaca alternatif kaynakların da değerlendirilmesi ve yerli kömürle birlikte geliştirilmesi doğru olacaktır. Bu noktada hali hazırda Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı tarafından çalışmaları yapılan yerli güneş ve yerli rüzgar santralleri projeleri, uzun vadeli planlar açısından yerli kömürün tamamlayıcısı olma bakımından çok büyük önem arz etmektedir.